| La interminable crisis del Sistema de Prevención de Riesgos del Trabajo ¿Llego el momento de una reforma integral? | |||
| Autor: | González Saborido, Juan B. | ||
| País: |
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| Publicación: | Revista Argentina de Derecho de la Seguridad Social - Número 8 - Junio 2020 | ||
| Fecha: | 03-06-2020 | Cita: | IJ-CMXV-819 |
https://ar.lejister.com/pop.php?option=articulo&Hash=06834ec661d0489c7e451618c2ebe85d&from_section=autor
Por Juan Bautista GONZALEZ SABORIDO[1]
Abstract. En este trabajo analizamos
la crisis permanente en la que se encuentra el sistema de riesgos del trabajo y
sostenemos que ello constituye una ocasión privilegiada para el desarrollo de
una “cultura de la prevención” en el sistema de riesgos del trabajo que ponga
el eje en la dignidad del trabajador y en el cuidado de su salud. Para instaurar la cultura de la prevención es
fundamental el dialogo social y también es de singular relevancia que los
organismos de control, tanto la Superintendencia de Seguros de la Nación como
la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, estén completamente alineados con
este objetivo fundamental y que incorporen herramientas de gestión y control en
base a las nuevas tecnologías para que el sistema sea más eficaz.
Sistema de Riesgos
del Trabajo – Aseguradoras de Riesgo del Trabajo – Cultura de la Prevencion.
1.- Introducción:
El sistema de prevención de riesgos y
reparación de daños derivados del trabajo, que cumple un rol fundamental para
casi 10 millones de trabajadores y para 1 millón de empleadores, se encuentra
notoriamente en crisis. Una vez más.
En el presente trabajo nos ocuparemos de
realizar un breve repaso sobre los objetivos planteados al sancionarse la Ley
de Riesgos del Trabajo, para culminar con el análisis de la crítica situación
actual. Luego bosquejaremos las causas de la crisis y realizaremos unos
planteos que consideramos imprescindibles e impostergables para mejorar el
sistema. Creemos que estamos frente a una oportunidad histórica.
Efectivamente,
en la base de este trabajo se encuentra nuestra convicción de que nos
encontramos frente a una ocasión privilegiada para el desarrollo de una
“cultura de la prevención” en el sistema de riesgos del trabajo que ponga el
eje en la dignidad del trabajador y en el cuidado de su salud.
Por eso, cuando nos referimos a la idea de la
prevención no nos limitamos a la identificación de los medios técnicos a partir
de los cuales protegerse en un ámbito laboral, sino que abreva en la noción más
amplia y más profunda de cuidado, que sitúa a la vida como valor fundamental al
promover comportamientos solidarios y de protección hacia los trabajadores y
hacia la comunidad productiva en general (OIT, Convenios 155 y 187).
Consideramos
de singular relevancia para instaurar la cultura de la prevención que los
organismos de control, tanto la Superintendencia de Seguros de la Nación como
la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, estén completamente alineados con
este objetivo fundamental.
Para
eso, es necesario que ambos entes de control incorporen nuevas herramientas de
gestión pública asociadas a las nuevas tecnologías para prevenir los accidentes
de trabajo, las enfermedades profesionales y hacer que el sistema sea muchos
más eficaz.
Es
fundamental que las tareas de control tengan como eje la salud y el bienestar
de los trabajadores. Debemos comprender que generar y promover el trabajo
seguro y sano, junto a buenos ambientes y organizaciones de trabajo, realzan el
bienestar físico, mental y social de los trabajadores y respaldan el
perfeccionamiento y el mantenimiento de su capacidad de trabajo.
En
otras palabras, poner el eje en la prevención de accidentes y en la salud del
trabajador en una inversión que mejorará productividad de nuestro país y
contribuirá efectivamente al desarrollo de nuestro país. Por lo tanto, sostenemos
que la mejora del sistema de riesgos del trabajo es una cuestión estratégica
para que nuestro país recupere el camino del crecimiento de la producción y del
trabajo.
2.- La sanción de la Ley 24.557 y las
vicisitudes de su aplicación hasta la actualidad:
Los objetivos de prevención de riesgos
planteados en 1995, con el dictado de la ley 24.557 fueron, en gran medida,
desbaratados por un cúmulo de ineficacias y vicios imputables tanto a los
responsables de poderes estatales como a los operadores privados.
Las mejoras en los mecanismos preventivos,
la solvencia de las aseguradoras de riesgos del trabajo y la integridad de las
reparaciones se vieron afectadas al desvirtuarse las estructuras ideadas por la
ley. Una ley que, debido a la forma en que se aplicó, sirvió más para encubrir
intereses espurios que para tutelar los derechos de los trabajadores.
Esto sucedió –quizás- porque el sistema,
más allá de las buenas intenciones, tuvo
un vicio de origen al delegar en empresas privadas -cuyo objetivo es el lucro-,
el logro de objetivos de políticas públicas indelegables, como son los
asociados a la salud de los trabajadores y al eficaz funcionamiento de un
sistema de prevención y reparación de riesgos laborales.
Sin perjuicio de lo expuesto, debemos
precisar, que la LRT fue la consecuencia
del colapso del mercado asegurador acaecido en la década del 90, entre cuyas
principales causas estuvo precisamente el ramo de los accidentes de trabajo
que, antes de la Ley 24.557, funcionaba como un ramo más de las aseguradoras de
riesgos generales. El déficit enorme de dicho ramo de accidentes de trabajo fue
una de las causas principales de la insolvencia del reasegurador monopólico
estatal (INdeR) y de la falencia de muchas aseguradoras.
Este panorama fue tenido en cuenta al
momento de sancionarse la LRT, la que en su redacción tuvo los siguientes
méritos:
ü Haber integrado el sistema de prevención de los riesgos con la reparación de los daños, al
asignar responsabilidades y estímulos económicos a las ART mediante la
vinculación más eficaz del costo del seguro y la siniestralidad.
ü Haber reforzado los mecanismos para garantizar la solvencia de los
aseguradores.
ü Haber creado fondos de resguardo para supuestos de insolvencia del
asegurador o falta de cobertura asegurativa (Fondo de Reserva y Fondo de
Garantía).
Sin embargo, estos méritos incorporados al texto
legislativo no se trasladaron a su aplicación, puesto que se eludió todo lo
referido a la prevención y al cuidado de la salud de los trabajadores. El
resultado de ello fue un crecimiento permanente de la litigiosidad y, por ende,
la imprevisibilidad fue una constante del presente régimen desde sus orígenes.
Es decir, que la falta de inversión en prevención y
en cuidado de la salud, más el aumento de litigiosidad signaron la marcha del
sistema. Esto condujo a reformas parciales a la ley enfocadas casi
exclusivamente en la reparación de los daños y no a la falta de prevención. La consecuencia fue más aumento de la siniestralidad y de la
litigiosidad.
Con lo cual, al no abordarse los problemas del sistema de forma
integral, los índices de siniestralidad laboral continuaron siendo muy altos y
por ello la litigiosidad se trasladó a las ART, que se vieron enfrentadas a una
situación imprevisible, que es prácticamente incompatible con cualquier sistema
de seguro, sea privado, social o mixto.
Como podemos ver la situación era bastante crítica, pero frente a ello, la
solución que urdió el Gobierno Nacional fue reformar la Ley de Riesgos del
Trabajo con el único objetivo de disminuir la cantidad de juicios laborales,
pero no la siniestralidad, recortando derechos y demostrando desinterés por la
salud y la dignidad de los trabajadores.
Dicha reforma se materializó a través de la sanción de la
Ley 27.348 el 15 de febrero de 2017. Con la nueva ley, en caso de un accidente laboral los
trabajadores deben transitar por una comisión médica antes de iniciar un juicio.
El artículo 1° textualmente dice:
"Dispónese que la actuación de las
comisiones medicas jurisdiccionales (…) Constituirán la instancia
administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra
intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido
patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su
enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las
correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del
Trabajo" (Art. 1° Ley 27.348).
En igual sentido, recientemente, por un decreto de
necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo modificó el cálculo de prestaciones en
perjuicio de los trabajadores.
Ahora bien, como veremos
seguidamente, la aplicación de la ley y sus erróneas modificaciones, no redujo
la litigiosidad, ni mejoró el estado patrimonial de las aseguradoras de riesgos
del trabajo. A nuestro criterio ello sucede porque no se redujo la
siniestralidad y tampoco se incentivan de ninguna forma acciones de prevención
de riesgos de trabajo, de capacitación de los trabajadores. Lo único que se
busca con esta reforma es establecer impedimentos para que las personas lleguen
a la justicia.
3.- La situación crítica actual y el rol cumplido por la Superintendencia
de Seguros de la Nación:
Como adelantamos más arriba, una cuestión central que hay que ponderar es
el estado de situación patrimonial de las ART. Los resultados técnicos de los
aseguradores de riesgos de trabajo que viene informando la Superintendencia de
Seguros de la Nación son invariablemente negativos en porcentajes alarmantes
(SSN, Mercado Asegurador, Compañías de Seguros).
Esta situación se prolonga y acrecienta año a año ante la pasividad
incomprensible del Ente de Control, especialmente estos últimos años, que
abiertamente incumple su propia normativa (artículo 26 de la
Ley 20.091 y su reglamentación - Reglamento
General de la Actividad Aseguradora punto 26.1.2., 26.1.6., 26.1.9., 26.1.16.)
Aún cuando ya en
2017 el Superintendente de Seguros de la Nación manifestó públicamente que le preocupaba mucho el resultado técnico negativo del sector
lo cierto es que no adoptó medida alguna para resolver –o al menos atemperar-
el problema (Revista Estrategas
del Seguro y la Banca, del 26/6/2017).
También Mara Bettiol,
representante de UART (Unión de ART), manifestó públicamente (que los 340.000 juicios en trámite que
afectan el pasivo de las ART resultan "imposibles
de pagar" y “no se encuentran previsionados” (Diario La Nación 4/03/2018).
Esta
situación descripta se agrava si consideramos que los datos que arroja la
accidentabilidad laboral de los últimos años son realmente pavorosos. Esto, no
sólo porque son el origen real de la cantidad de juicios en trámite, sino
además por la cantidad de muertes y de lesiones que dañan gravemente a los
trabajadores. Gran parte de estos siniestros serían evitables en un alto grado,
si se incrementaran las inversiones y las acciones para prevenir los mismos[2].
Es que,
evidentemente, los problemas de solvencia y liquidez de las ART conducen a la
imperiosa necesidad de aumentar el ingreso de primas, lo que provoca en muchos
casos la necesidad de aceptar primas insuficientes y relajar los controles de
prevención de riesgos en un círculo vicioso indefinido.
A los
problemas de insolvencia existentes, en los últimos dos años, se ha sumado un
nefasto accionar estatal que impuso a las ART la compra compulsiva de títulos
públicos con los fondos de sus reservas. Títulos públicos que ante la situación
económica financiera cada vez más deteriorada cotizan a un valor muy inferior a
su nominación. Lo que ha tornado aún más deficientes las reservas
Ante este
aumento del déficit de las Reservas de las ART, creado por la propia
Superintendencia de Seguros para tapar el inmenso déficit fiscal consecuencia
de un endeudamiento externo irresponsable, recurrió el ente de control al
ocultamiento mediante la contabilización de esas inversiones a valores
nominales y no de realización (SSN Resolución N° 741/2018). .
Por
último, para completar el descalabro, el Fondo de Reserva, creado para cubrir las
prestaciones a los trabajadores en caso de insolvencia de una ART, viene siendo
administrado de manera poco transparente y de forma ineficiente y perjudicial
para el cumplimiento de sus objetivos.
Principalmente,
porque se invirtieron una parte importante de los fondos también en títulos
públicos. Pero además, porque se viene delegando la gestión de las prestaciones
en una ART a la que no se controla, ocultando toda información vinculada tanto
a la inversión de los fondos como a la utilización del dinero en el
cumplimiento de prestaciones.
Pese a
reiterados fallos de la justicia federal, la Superintendencia de Seguros ha
negado cualquier información referida al manejo de un fondo que acumula más de
$ 6.000.000.000 (Pesos Seis Mil Millones).
Recientemente,
la Cámara Federal Contencioso Administrativo[3]
condenó a la Superintendencia de Seguros a entregar a una Asociación de
Consumidores la siguiente información:
ü Saldo
actual del patrimonio del Fondo de Reserva, discriminando su inversión en depósitos
a plazo y títulos públicos nacionales.
ü Préstamos
efectuados al Fondo de Garantía.
ü Evolución anual de las inversiones del Fondo de Reserva desde su
creación.
ü Aseguradoras
de Riesgo del Trabajo liquidadas desde el año 1996 hasta la fecha.
ü Prestaciones
canceladas por el Fondo de Reserva desde su creación hasta la fecha,
especificando a qué ART corresponde la deuda y discriminando obligaciones
fundadas en el régimen especial de la Ley 24.557 y aquellas fundadas en el
derecho común.
ü Prestaciones
correspondientes a costas y gastos causídicos canceladas por el Fondo de
Reserva desde su creación hasta la fecha.
ü Discriminación de las prestaciones canceladas
por la propia Superintendencia de Seguros directamente y las efectuadas por una
ART contratada.
ü Totalidad
de las obligaciones canceladas por las Comisiones Liquidadoras de las ART en
liquidación, discriminando obligaciones fundadas en el régimen especial de la
Ley 24.557 y aquellas fundadas en el derecho común; costas y gastos causídicos.
ü Montos
abonados a las ART gerenciadoras del Fondo de Reserva.
Pero,
llamativamente, la Superintendencia hasta el día de la fecha no ha dado
cumplimiento a la sentencia.
Cabe recordar que por el Decreto Nº 1022/2017, el
Poder Ejecutivo Nacional: 1) aumentó del OCHO POR MIL
al QUINCE POR MIL el aporte a cargo del empleador, regulado en el artículo 23
de la Ley de Riesgos del Trabajo; 2) excluyó de las obligaciones que afrontará el Fondo de Reserva las indemnizaciones que se reconozcan con fundamento en
el derecho común, costas y gastos causídicos.
Si bien el Decreto Nº 1022/2017 no dedica un solo
párrafo a explicar las causas que motivan el aumento de las contribuciones ni
la disminución de las prestaciones, una deducción simple y directa nos permite
presumir el estado de insolvencia del Fondo de Reserva para afrontar las
obligaciones derivadas de las liquidaciones de ART.
Más aún, considerando el monto del aumento de las contribuciones (casi del
100%) y la notoria gravedad de la limitación de las prestaciones, presumimos
que esa insolvencia es de carácter grave.
Durante más de veinte años, la Superintendencia de Seguros de la Nación ha
cancelado tanto las obligaciones nacidas del régimen especial de Riesgo del
Trabajo, como aquellas nacidas del derecho común, costas y gastos causídicos;
pero ahora, con el solo expediente de la voluntad discrecional del Poder
Ejecutivo Nacional, se pretende limitar una parte muy importante de las obligaciones
del Fondo de Reserva.
Cabe destacar que la reglamentación aludida contradice palmariamente lo
resuelto en el Fallo Plenario “Borgia, Alejandro Juan c/ Luz A.R.T. s/ Accidente–Ley Especial”, que unificó la
jurisprudencia del fuero Nacional del Trabajo fijando la siguiente doctrina: “La responsabilidad de la
Superintendencia de Seguros de la Nación como Administradora del Fondo de
Reserva previsto en el artículo 34 de la Ley de Riesgos del Trabajo se extiende
a los intereses y a las costas”.
En suma, como
consecuencia de lo expuesto tenemos un panorama realmente grave y lo más
preocupante es que está definitivamente a la deriva. Veamos:
ü el estado de situación
patrimonial de las ART es gravísimo;
ü sus representantes
admiten que no tienen capacidad de hacer frente a los juicios actualmente en
trámite.
ü La SSN que no toma
ninguna medida eficaz en la materia.
ü El gobierno nacional se
preocupa exclusivamente por bajar la litigiosidad mediante la obstrucción del
acceso a la justicia y la limitación de los derechos de los trabajadores;
ü El índice de
accidentabilidad laboral es alarmante con un número inaceptable de muertes de
trabajadores.
ü Los grandes
perjudicados son los trabajadores, pero también los empresarios y el país en su
conjunto, que ven mermada su productividad por un sistema de riesgos del
trabajo en crisis permanente.
4.- Algunas ideas para
mejorar rápidamente el sistema de riesgos del trabajo.
Una
de las principales conclusiones que se desprenden de la situación descripta es
que el Sistema de Riesgos de Trabajo merece una reforma profunda a partir de un
cambio de enfoque radical. El eje no puede ser más el estado patrimonial de las
aseguradoras y la reparación de los daños.
Estamos
frente a una oportunidad histórica para cambiar el fundamento del sistema de
riesgos del trabajo y retomar la Estrategia Argentina de la Salud y Seguridad
en el Trabajo que se centra en tres ejes: a) mayor desarrollo de la prevención
primaria; b) maximización del uso de herramientas digitales para el logro de
los objetivos de la ley de riesgos del trabajo; y c) promover un enfoque de salud integral de los
trabajadores (OIT –Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Superintendencia
de Riesgos del Trabajo, 2011).
Por
otra parte, en el marco de la necesidad de realizar un dialogo social en nuestro
país, que derive en un nuevo pacto social, consideramos que la salud de los
trabajadores debe formar parte sustancial del mismo. Es imprescindible hacerlo
para generar una cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud
en concordancia con el Convenio Nº 187 de la OIT.
Asimismo, queremos destacar el valor que tienen las negociaciones
paritarias en este tema. A través de esta herramienta formidable, es posible
mejorar las condiciones y el medio ambiente de trabajo, proteger con mayor énfasis
la salud de los trabajadores, tratar con especial esmero la situación de la
mujer trabajadora, acordar normas de seguridad que eliminen miles de accidentes,
controlar los ritmos de producción, luchar contra la precarización laboral,
etc., innovar en este tema de trascendente importancia.
La
cultura de la prevención supone el compromiso de la sociedad, de las
organizaciones y de los individuos con la salud y la seguridad, lo que se
manifiesta en un conjunto de valores, actitudes, percepciones, conocimientos y
prácticas de orden individual y colectivo. Instalar esta cultura preventiva en
las empresas requiere del conocimiento y de la participación de todos los
actores involucrados, directa o indirectamente, en el proceso de trabajo.
En
este marco, el Estado Nacional, pero particularmente la Superintendencia de
Seguros de la Nación y la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, deben formar
parte sustancial de la estrategia para instaurar la cultura de la prevención. Los
organismos de control deben cumplir sus funciones indelegables en base a un
concepto de integración y de alineamiento con este cambio de eje en el sistema
de riesgos del trabajo.
Asimismo,
es fundamental que estos organismos incorporen en sus sistemas de gestión y de
control el análisis de datos y sistemas de sofisticación analítica en base al
desarrollo de las nuevas tecnologías. Esto también es fundamental para que el
sistema sea mucho más eficaz.
Por ello, es urgente la reforma del sistema para volverlo más
previsible, con el acento puesto en la prevención y con una fuerte mirada desde
la óptica de la salud pública y la seguridad social, incorporando a los
organismos de control en este objetivo con nuevas y más sofisticadas
herramientas de análisis. Es decir, se debe modificar el eje del sistema, que
actualmente es indemnizatorio, por uno preventivo, previsible y cuyo acento sea
la salud pública y la seguridad social, y no el lucro o el estado patrimonial
de las aseguradoras.
[1]
Abogado. Presidente de la Asociación de Defensa del Consumidor de Seguros
(Addecos). Especialista en Seguridad Social. Docente universitario e
investigador.
[2] De acuerdo a los informes de accidentabilidad
laboral que publica la SRT, en el 2016 se registraron 709 muertes de
trabajadores, en el 2017 743 muertes y en el 2018 677 muertes. Se trata de
cifras inaceptables.
[3]
Ver CCAF, Sala IV, Expte Nro. 22888 / 2018 caratulado: “ASOCIACION DE DEFENSA
DE LOS DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES DE SEGUROS c/ ENSUPERINTENDENCIA DE SEGUROS
DE LA NACION s/AMPARO LEY 16.986”
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